استناد رئیس‌جمهور به اصل۵۹ قانون اساسی یا همان همه‌پرسی تقنینی است که در «مسائل بسیار مهم اقتصادی، سیاسی، اجتماعی و فرهنگی» راه مراجعه به آرای عمومی را باز می‌گذارد. او اخیرا با بیان اینکه «اصل۵۹ قانون اساسی، اصلی بن‌بست‌شکن است» به برخی مصادیق مدنظر خود درخصوص همه‌پرسی نیز اشاره کرده و گفته بود: «در سال۸۳ از رهبر معظم انقلاب خواستم تا موضوع هسته‌ای را به آرای مردم بگذارند،
که ایشان هم استفاده از این اصل را خوب دانسته و قبول کردند، اما در مورد زمان اجرای آن مطلبی عنوان نشد و پس از آن هم دولت تغییر کرد و روند به شکل دیگری ادامه یافت، اما به هر حال اصل۵۹ در هر مقطعی می‌تواند راهگشا باشد.» طرح برخی مباحث موازی ازجمله مسئله نابرابری اختیارات و مسئولیت‌های دولت در حوزه‌های سیاست خارجی، فرهنگ یا فضای مجازی، ضرورت تغییر در ساختار بودجه و اقتصاد کشور و تمرکز اختیارات رئیس‌جمهور احتمالا در زمره گزینه‌های مدنظر رئیس‌جمهور برای برگزاری چنین همه‌پرسی‌هایی قرار می‌گیرند. درباره سازوکار همه‌پرسی و واقعیت تطابق شرایط حقوقی‌اش در ساختار سیاسی کشور و قانون اساسی جمهوری اسلامی با حسین میرمحمد صادقی، معاون قوانین مجلس شورای اسلامی و نعمت‌احمدی، حقوقدان گفت‌وگو کردیم.
- حسین میرمحمد صادقی:
- مردم پای همه‌پرسی می‌ایستند
- همه‌پرسی چقدر در حل مسائل اساسی و کلان کشور راهگشا خواهد بود؟
من معتقدم باید از افراط و تفریط در این زمینه پرهیز کرد. تفریط به این معنا که نباید از مسئله رفراندوم یک تابو ساخت. اگر بنا بود که رفراندوم هیچ‌گاه قابل اجرا نباشد، ضرورتی نداشت که یک اصل قانون اساسی به این مسئله تخصیص داده شود. بنابراین همین که واضعان قانون اساسی چنین چیزی را پیش‌بینی کرده‌اند، نشانگر این است که می‌خواسته‌اند همه‌پرسی در مواردی جنبه عملی پیدا کند و با اجرای آن به‌طور مستقیم به آرای عمومی مردم مراجعه شود.
این گاهی وقت‌ها می‌تواند خیلی هم به حکومت و حاکمیت کمک کند؛ یعنی اگر در مسئله حساسی نظر عامه مردم گرفته شود و عامه مردم نظری بدهند، بعد از آن هر اتفاقی بیفتد مردم پای نتایجش می‌ایستند و می‌دانند که براساس رأی خودشان عمل شده است؛ هرچند نتایج می‌تواند نتایج درستی نباشد.
- افراط در مسئله رفراندوم به چه معناست؟
در برخی کشورها مثل سوئیس، ساختار نظام سیاسی به این شکل است که ده‌ها رفراندوم راجع به مسائل کوچک و بزرگ در سال برگزار می‌شود و مردم در ایالات مختلف رأی می‌دهند و براساس نظر آنها عمل می‌شود. قانون اساسی ما این ظرفیت را ندارد و بنابراین اصل۵۹ به صراحت اشاره می‌کند فقط در مسائل بسیار مهم باید به آن رجوع کرد. در این حالت با تصویب دوسوم نمایندگان مجلس می‌توان مراجعه مستقیم به آرای عمومی کرد.
- بحث اختیاراتی که رئیس‌جمهور همزمان با رفراندوم مطرح می‌کنند، در زمره مسائل مورد نیاز برای همه‌پرسی قرار نمی‌گیرد؟
ما متأسفانه مشاهده می‌کنیم که بسیاری از روسای جمهور در دوره دوم مسئولیت‌شان به یاد این می‌افتند که اختیارات ندارند یا کم دارند. به‌نظرم می‌توان از رئیس‌جمهور سؤال کرد که شما ۴سال رئیس‌جمهور بودید، اگر فکر می‌کردید اختیارات کم است، چرا برای ۴سال دوم نامزد شدید؟ نمی‌شود آدم در چارچوب همین قانون اساسی نامزد انتخاب شود و بعد وقتی با ناکامی‌هایی مواجه می‌شود، بگوید اختیارات ندارم.
- یعنی مخالف صحبت رئیس‌جمهور درباره اختیارات هستید؟
به‌نظر من به هر حال رئیس‌جمهور تمام اختیارات را ندارد و در مواردی واقعا می‌توان گفت دستش بسته است و کاری از او برنمی‌آید، ولی خب، چه مقامی است که در همه موارد اختیار داشته باشد، اینکه اختیارات رئیس‌جمهور مطلق نیست، درست است ولی نه در آن حد که بگوییم رئیس‌جمهور قادر نیست برخی کارها را در جهت حل مسائل و مشکلات مردم انجام دهد و آن را به مسئله کمبود اختیارات نسبت دهیم. این را خیلی قبول ندارم. البته به‌نظر من مسئله رفراندوم و اختیارات رئیس‌جمهور هم دو مسئله متفاوت است.
- مشخصا چه مواردی در بحث همه‌پرسی مدنظر رئیس‌جمهور است؟ آیا لوایح انتخاباتی یا لوایح FATF را می‌توان از طریق همه‌پرسی تعیین تکلیف کرد؟
شاید برخی از این موارد در حد رفراندوم نباشد، چون به هر حال نظام قانونگذاری ما مشخص است و اینها در حوزه وظایف مجلس است و اگر شورای نگهبان مصوبه را تأیید نکرد، مجمع تشخیص مصلحت نظام می‌تواند در مقام حل اختلاف دخالت کند.
- آیا از همه پرسی می‌توان با علم به محل اختلاف‌بودن قوانین میان دولت و مجلس با شورای نگهبان و مجمع تشخیص و هیأت نظارت استفاده کرد؟
اینکه بخواهیم هر مصوبه‌ای را به صرف اینکه اختلافاتی در موردش وجود دارد، موضوع رفراندوم کنیم، شدنی نیست. اصل۵۹ درباره مسائل بسیار مهم سخن می‌گوید؛ منظورش این نیست که قوانین یا موضوع پیوستن به کنوانسیون‌های خاصی به رأی عموم مردم گذاشته شود، اما به هر حال ممکن است مواردی پیش بیاید که مربوط به مسائل کلی، اساسی و زیربنایی است و بسیار می‌تواند در سرنوشت ملت تأثیرگذار باشد؛ اینها مواردی است که می‌توان در موردش رفراندوم برگزار کرد. کشور ما مثل کشورهایی نیست که در ساختار قانون اساسی مراجعه مکرر به رفراندوم پیش‌بینی شده باشد ...
- وقتی لوایح FATF در بن‌بست تصمیم‌گیری‌ها گیر می‌کند، واضح‌ترین راه مراجعه به آرای عمومی نیست؟
نمی‌خواهم بگویم نمی‌شود، مثلا اگر موضوعات مهم و استراتژیک در حوزه روابط خارجی، تنش‌زدایی در ارتباط با سایر کشورها تبدیل به مسئله‌ای شوند که از نظر مردم مشکل‌ساز است، می‌تواند مورد رفراندوم قرار گیرد.
- تعدادی از نمایندگان مجلس نیز در حال جمع‌آوری نامه برای بازنگری برخی مفاد قانون اساسی هستند؟ این کار آنان نیز در راستای صحبت‌های رئیس‌جمهور درخصوص رفراندوم است؟
این یک بحث جداست. به هر حال بحث اصلاح و تغییر قانون اساسی همواره از بعد ازپیروزی انقلاب مطرح بوده است. یک‌بار در سال۶۸ انجام شد، ولی بعدش هم باز بحث‌هایی مطرح بود که در حوزه‌هایی قانون اساسی نیاز به بازنگری دارد. جالب است حتی برخی کسانی که آن زمان از برخی تغییرات قانون اساسی مثل حذف پست نخست‌وزیری یا اینکه رئیس قوه قضاییه جایگزین شورای‌عالی قضایی شود، حمایت می‌کردند، بعد که این تغییرات انجام شد، پس از چند سال گفتند همان وضعیت قبلی بهتر بود. بنابراین فکر نمی‌کنم که ما باید قانون اساسی را پیوسته عوض کنیم.
- شورای نگهبان می تواند از همه‌پرسی جلوگیری کند؟
در این مورد دو نظر وجود دارد؛ نظر نخست اینکه تصویب همه‌پرسی موضوع ماده۵۹ هم یک مصوبه مجلس است و باید مثل سایر مصوبات در معرض قضاوت شورای نگهبان قرار گیرد و شورای نگهبان باید تشخیص دهد که مصوبه مذکور خلاف شرع و قانون اساسی است یا خیر. اصل۵۹ می‌گوید در مسائل بسیار مهم به همه‌پرسی مراجعه شود. براساس نظر نخست ممکن است شورای نگهبان نظر دهد که مثلا این مسئله خیلی مهمی نیست.
نظریه دیگری که وجود دارد و قابل دفاع است این است که اینطور نیست که هر مصوبه‌ای از مجلس نیازمند تأیید شورای نگهبان باشد. ما الآن مصوباتی از مجلس مثلا درباره انتخاب حقوقدانان شورای نگهبان و انتخاب هیأت رئیسه و برخی موارد دیگر داریم که به شورای نگهبان نمی‌رود. آن مصوباتی باید به شورای نگهبان برود که حکم یک قانون پیدا می‌کند. وقتی ما می‌خواهیم به افکار عمومی مراجعه کنیم، اینجا دیگر خیلی مبنایی وجود ندارد که شورای نگهبان بخواهد دخالتی کند.
- نظر شما بر کدام است؟
هر دو نظر مبانی استدلالی قابل توجهی دارند ولی من بیشتر طرفدار نظر دوم هستم.
- نعمت احمدی:
- اصل۵۹، ظرفیت عملیاتی ندارد
- رئیس‌جمهور به ضرورت استفاده از ظرفیت‌های اصل۵۹ قانون اساسی اشاره کردند که بسیار بحث‌برانگیز شد. آیا این اصل ظرفیت عملیاتی دارد؟
این اصل مربوط به زمانی است که مجلس می‌تواند درباره مسائل مهم سیاسی، فرهنگی، اجتماعی و اقتصادی قانونگذاری کند اما نمایندگان نمی‌خواهند یا نمی‌توانند تبعات و مسئولیت آن تصمیمات را بر عهده بگیرند. برای مثال رابطه با آمریکا به‌عنوان موضوع رفراندوم آثار و تبعات گسترده‌ای خواهد داشت و ممکن است نمایندگان مجلس نخواهند یا نتوانند مسئولیت تصمیم‌گیری در این زمینه را بپذیرند. براساس اصل۵۹، اعمال قوه مقننه را می‌توانیم به همه‌پرسی بگذاریم؛ این در حالی است که برگزاری همه‌پرسی، خود نیازمند آرای دوسوم نمایندگان مجلس است. این مسئله، وجود یک تناقض و پارادوکس را در این قانون به نمایش می‌گذارد؛ وقتی ما درباره یک مسئله مهم (به‌عنوان موضوع رفراندوم) دوسوم آرای نمایندگان را داشته باشیم، آن وقت چه نیازی به همه‌پرسی داریم؟
- با توجه به این پارادوکسی که شما اشاره کردید، پس فکر می‌کنید فلسفه وجودی اصل ۵۹قانون اساسی چیست؟
من فکر می‌کنم در عمل ما هیچ‌وقت نتوانیم اصل ۵۹قانون اساسی را پیاده کنیم، چون به‌دست‌آوردن دوسوم آرای نمایندگان بسیار دشوار است. حتی اگر این میزان آرا در دسترس باشد، مسئله رفراندوم خودبه‌خود منتفی است؛ چراکه هر طرح و لایحه‌ای با وجود دوسوم آرا و کمتر از آن (نصف به‌علاوه یک) تبدیل به قانون خواهد شد و دیگر نیاز به برگزاری همه‌پرسی نیست. همانطور که اشاره شد برگزاری همه‌پرسی زمانی مطرح می‌شود که نمایندگان مجلس نخواهند تبعات یک تصمیمی را به گردن بگیرند یا اینکه شورای نگهبان بخواهد با مصوبه مجلس مخالفت کند.
پس از موافقت دوسوم نمایندگان مجلس با مصوبه برگزاری همه‌پرسی درباره یک مسئله خاص، این مصوبه هم باید به تأیید شورای نگهبان برسد. به‌نظر می‌رسد اینجا هم با یک پارادوکس دیگری مواجهیم؛ یعنی اگر شورای نگهبان با یک موضوع خاص در چارچوب مصوبه مجلس مخالف باشد، احتمالا با ارجاع آن به همه‌پرسی هم مخالفت خواهد کرد؟
همینطور است؛ حتی با وجود همه این شرایط و موافقت شورای نگهبان، براساس بند۳، اصل ۱۱۰قانون اساسی همه‌پرسی باید به تأیید مقام معظم رهبری نیز برسد. صدور فرمان همه‌پرسی جزو محدوده اختیارات رهبری است.
- شما اشاره و تأکید کردید که اصل ۵۹قانون اساسی ظرفیت عملیاتی ندارد؛ پس فکر می‌کنید چرا رئیس‌جمهور با وجود آگاهی از پیچیدگی‌های اجرای این اصل از قانون اساسی، به اجرای آن تأکید می‌کند؟
موضوع برگزاری همه‌پرسی از سوی همه روسای جمهور قبلی از بنی‌صدر و مرحوم آیت‌الله هاشمی‌رفسنجانی گرفته تا خاتمی، احمدی‌نژاد و روحانی مطرح شده است. به‌نظر من طرح این موضوع از سوی آنها اساسا برای ثبت در تاریخ بوده است. روسای جمهور با طرح این موضوعات می‌خواهند اعلام کنند که توانایی تصمیم‌گیری درباره بسیاری از مسائل را ندارند. آقای روحانی که تجربه ۵دوره نمایندگی مجلس را دارند و در قانون اساسی اولیه و بازنگری آن نقش داشته‌اند، قطعا از پیچیدگی‌های اجرای اصل۵۹ آگاهی کافی دارند و می‌دانند که عملا قابلیت اجرایی ندارد.
- به‌نظر شما قانون اساسی ما خارج از چارچوب اصل ۵۹، هیچ‌گونه ظرفیت برگزاری رفراندوم ندارد؟
لازم به یادآوری است که در دوره پس از انقلاب، ۳رفراندوم در کشور برگزار شده است که همه این موارد خارج از اصل۵۹ بوده است؛ نخستین رفراندوم ۱۲و ۱۳فروردین سال۱۳۵۸با موضوع «آری یا نه» به جمهوری اسلامی بود. در این شرایط کشور فاقد قانون اساسی و مجلس بود. دومین همه‌پرسی در سال۱۳۵۹با موضوع خود قانون اساسی بود. در اینجا نیز همچنان قانون اساسی و مجلس نداشتیم. رفراندوم سوم در سال ۱۳۶۸هم با موضوع بازنگری قانون اساسی بود.
در این مورد هم در عین وجود مجلس، همه‌پرسی فراتر و خارج از چارچوب اصل۵۹ برگزار شد. در اینجا هم با درخواست روسای ۳ قوه درباره ضرورت بازنگری در قانون اساسی، حضرت امام خمینی(ره) هیأت بازنگری را برای این منظور تشکیل دادند و رفراندوم با نظر این هیأت برگزار شد. بنابراین این مورد نیز از معبر اصل ۵۹قانون اساسی نگذشت.
نظر شما